Ankara, 30 Aralık 2004

AVRUPA BİRLİĞİNDE

İKİNCİLLİK (“SUBSIDIARITY) VE ORANSALLIKİLKELERİ

                                                                              Yaşar Yakış

TBMM Avrupa Birliği Uyum Komisyonu Başkanı

İkincillik ilkesi nedir?

İkincillik, ulusal parlamentolara verilmiş bir yetkinin çeşitli AB organları tarafından, asıl yetkili makam olarak değil ikincil düzeyde yetkili makam olarak kullanılmasıdır.

             Avrupa Topluluğunu kuran Andlaşmanın 5 maddesine göre, bir konuda Topluluğun yetki kullanabilmesi için, o yetkinin, Avrupa Anayasası tarafından kendisine verilmiş olması gerekmektedir. Aksi takdirde o yetki üye devletlerin uhdesinde kalmaktadır. Genel kural bu olmakla birlikte Topluluk, bazı hallerde, bunun dışında da yetki kullanabilmektedir. Ancak bunun için, aşağıda iki koşulun yerine gelmesi gerekmektedir:

Bir işlem Üye Devletler tarafından yapıldığında, öngörülen hedefe ulaşılamayacak ise;

Öngörülen faaliyetin büyüklüğü ve doğuracağı sonuçlar, bir Üye Devletin imkanlarını aşıyorsa ve bu nedenle o işin Topluluk tarafından yapılması daha uygunsa.

Sınırlama bu iki koşuldan da ibaret değildir. Bu koşullar gerçekleşse dahi, 5. maddenin son fıkrasına göre, işlem, “oransallık” sınırlamasına da tabidir. Topluluk işlemleri, Andlaşmanın amaçlarını yerine getirmek için gerekli olan sınırların içinde kalmak zorundadır. Bunun dışına çıkmışsa, Topluluk, yetkisini aşmış sayılmaktadır.

             “İkincillik” konusu, Avrupa Anayasasının 11. maddesinde de ele alınmaktadır. Bu maddenin 1. paragrafına göre, AB yetkilerinin sınırı, yetki devri ilkesine göre belirlenmektedir. Sınırı böylelikle belirlenen yetki ise, “ikincillik” ve “oransallık” ilkelerine göre kullanılmaktadır.

            Ayni maddenin 2 paragrafı yetki devri konusunu düzenlemektedir. Buna göre, AB, Anayasa ile kendisine devredilmiş olan yetkilerin dışına çıkamaz. Anayasa ile Birliğe devredilmemiş olan yetkiler üye ülkelerin uhdesindedir.

            Maddenin 3. paragrafına göre, Avrupa Birliği, münhasır yetki alanına girmeyen bir konuda, “ikincillik” ilkesini şöyle uygulayacaktır: Bir faaliyetin üye ülkeler tarafından icra edilememesi ve AB organları tarafından icra edilmesinin daha kolay olması halinde, o faaliyet, AB organları tarafından icra edilebilir. Bu kural, Avrupa Topluluğunu kuran Andlaşmanın 5. maddesindeki hükmün bir tekrarından ibarettir. AB kurumları, bu faaliyeti icra ederken, “ikincillik” ilkesine uygun hareket edecektir. Protokolde öngörülen usule uyulmasını, ulusal parlamentolar sağlayacaklardır.

            Maddenin 4. paragrafına göre, Birlik tarafından yapılacak işlemin şekli ve içeriği, oransallık ilkesine göre belirlenecektir. AB kurumları, oransallık ilkesini, Protokolde öngörüldüğü şekliyle uygulayacaklardır.

            Protokol, bu ilkeleri şöyle belirlemektedir: AB Komisyonu herhangi bir yasa tasarısını işleme koymadan önce, geniş bir istişare yürütmek zorundadır. Bu istişarelere temel teşkil eden belge, AB Komisyonu tarafından, Üye Devletlerin Parlamentolarına gönderilir. Avrupa Birliği bünyesinde bunlara, yeşil ve beyaz belgeler adı verilmektedir. Komisyon ulusal parlamentolara, yeşil ve beyaz belgeler dışında, yıllık yasama programını ve Avrupa Parlamentosuna ve AB Bakanlar Konseyine gönderdiği yasama planlaması ve politika stratejisiyle ilgili tüm belgeleri de iletir. Böylelikle ulusal parlamentolar, AB Komisyonunun, AB Konseyinin ve Avrupa Parlamentosunun faaliyetleri hakkında önceden haberdar edilmiş olmaktadır.

            AB Komisyonu bir yasama organı değildir. Yasama organları AB Konseyi ve Avrupa Parlamentosudur. AB Komisyonunun bu yazışmada muhatap alınmasının nedeni, Komisyonun, AB bürokrasisinin bel kemiğini oluşturması ve yasa tasarılarını hazırlayıp AB Konseyine veya Parlamentosuna sunan makamlardan biri fakat en önemlisi olmasındandır.

Üye Devletlerin parlamentoları, metinleri kendilerine gönderilen yasa taslaklarının ikincillik ve oransallık ilkelerine uygun olup olmadığını inceleyerek bu konudaki gerekçeli görüşlerini Avrupa Parlamentosuna, AB Bakanlar Konseyine ve AB Komisyonuna bildirirler.

Bir yasa tasarısının metni Üye Devletlerinin parlamentolarına, kendi resmi dillerine tercüme edilmiş olarak, gönderildiği tarihten itibaren 6 hafta geçmeden, bu tasarı AB Bakanlar Konseyinin gündemine alınamaz. Bu süre, ancak, acil durumlar söz konusu olduğu zaman kısaltılabilmektedir. Yasa tasarısının görüşüldüğü AB Bakanlar Konseyi toplantısının gündemi, toplantının tutanağı ve toplantıda varılan sonuçlar, ulusal Parlamentolara ve üye ülkelerin hükümetlerine gönderilecektir.

Eğer çıkarılması öngörülen yasa Avrupa çapında bir çerçeve yasası ise, ulusal parlamentoların, AB Bakanlar Konseyinin söz konusu yasayı çıkarmasından 6 ay önce haberdar edilmeleri gerekmektedir. Çerçeve yasası, “AB yasası” adı verilen ve tüm AB ülkelerinde kendiliğinden yürürlüğe giren yasalardan farklı olup sadece ulaşılması gereken amacın çerçevesini belirlemekte; bu çerçeveye uygun ulusal düzenlemenin nasıl yapılacağını Üye Devletlere bırakmaktadır.

İkincillik ve Oransallık ilkelerinin uygulanış tarzı

İkincillik ve Oransallık kurallarının nasıl uygulanacağı, Avrupa Anayasasına Ek 2 sayılı Protokolde düzenlenmiştir.

Bu Protokole göre, AB Komisyonu, AB Bakanlar Konseyi veya Avrupa Parlamentosu, yasa tasarısını ulusal parlamentolara iletmek zorundadır. Tasarının, ikincillik ve oransallık ilkelerine uygun olması gerekir. Bu uygunluğun değerlendirilebilmesi için de, her tasarının ayrıntılı biçimde gerekçelendirilmesi ve mali etkilerinin belirtilmesi icap eder.

Eğer çıkarılacak yasa bir çerçeve yasası ise, Üye Devletler tarafından ve (federal yapılı ülkelerde) eyalet parlamentoları tarafından yürürlüğe konulması gerekecek kurallar hakkında da bir değerlendirme yapılması gerekmektedir. Bu konunun Avrupa Birliği düzeyinde ele alınmasının, amaca neden daha uygun olduğunun nitelik ve mümkünse nicelik açısından, gerekçede izah edilmesi gerekir. Önerilen tasarının, Avrupa Birliğine, ulusal hükümetlere, bölgesel ve yerel makamlara, iktisadi faaliyet icra edenlere ve vatandaşlara yükleyeceği yükün asgaride tutulması ve hedeflenen amaçla mütenasip olması gerekmektedir.

Bir ulusal parlamento, tasarının, ikincillik ilkesine aykırı olduğu sonucuna varırsa, 6 hafta içinde, Avrupa Parlamentosuna, AB Konseyine ve AB Komisyonuna gerekçeli bir görüş göndererek, itirazını dermeyan edebilir.

Avrupa Parlamentosu, AB Konseyi veya AB Komisyonu, kendisine gönderilen bu itirazı nazarı itibara almak zorundadır.

Eğer, ulusal parlamentoların üçte biri, tasarının ikincillik ilkesine aykırı olduğu görüşünde ise, tasarının yeniden gözden geçirilmesi gerekir. Eğer tasarı özgürlük, güvenlik ve yargı alanını ilgilendiriyorsa, ulusal parlamentoların dörtte birinin itirazı yeterli sayılmaktadır. Gözden geçirmeden sonra, işlemi başlatan makam, tasarıyı değiştirebilir, geri çekebilir veya sevkte ısrar edebilir. Her üç kararın da nedenlerinin izah edilmesi gerekir.

Komisyon, her yıl, bu konuda ulusal parlamentolara bir rapor sunacaktır.

Ulusal parlamentoların, AB organlarınca önerilen tasarının ikincillik ilkesine aykırı olduğunu ileri sürmelerine rağmen, AB organları tasarıyı sevk etmekte direnirlerse, ulusal parlamentolar anlaşmazlığı AB Adalet Divanında dava konusu da yapılabilmektedir. Bu davanın nasıl açılacağı hususunda Avrupa Anayasasında açıklık yoktur. Eğer AB Konseyinin çıkaracağı bir yasa konusunda Avrupa Adalet Divanına başvurulacaksa, şöyle bir ikilem doğacaktır: Konsey, üye Devletlerin Dışişleri Bakanlarından oluştuğuna göre, Konsey tarafından sevk edilen bir yasa tasarısında Üye Devletlerin hükümetlerinin mutabakatı var demektir. Üye Devletlerden birinin parlamentosu, söz konusu yasa tasarısına itiraz ettiği zaman, bu itiraz o ülkenin hükümeti tarafından Adalet Divanına intikal ettirirken, hükümet bir posta kutusu gibi mi hareket edecektir, yoksa, o yasa tasarısı hakkındaki kendi görüşünü de ekleyecek midir? Eklerse, Adalet Divanı sadece itiraz eden parlamentonun görüşüne göre mi karar verecektir, yoksa hükümetin görüşünü de göz önünde bulunduracak mıdır? Bu konuda ayrıntılı çalışmalar yapmış olan Hollanda parlamentosu, eğer hükümet, parlamentonun talebini Adalet Divanına intikal ettirirken kendi görüşünü de eklerse, bunun artık, Hollanda parlamentosu tarafından yapılmış bir talep olarak mütalaa edilmemesi gerektiği sonucuna varmıştır.

Protokol, Adalet Divanına başvurma mekanizmasını sadece ikincillikilkesi için öngörmektedir. Oransallık ilkesinin ihlali iddiasıyla dava açma yolu öngörülmemiştir. Ancak, ikincillik ilkesinin, bir ölçüde, oransallığı da kapsadığını farz edebiliriz. Çünkü tasarı bir konuyu düzenlemede oransız davranmışsa, ayni zamanda ikincillik ilkesini de ihlal etmiş olmaktadır. 

Erken Uyarı Düzeneği

Erken Uyarı Düzeneği, yasa tasarısının mahiyetine göre, ulusal parlamentoların üçte veya dörtte biri tarafından, bir tasarının ikincillik ilkesine aykırı olduğunun ileri sürülmesi ve AB Komisyonunun bu tasarıyı yeniden gözden geçirmeye davet edilmesidir. Erken İhbar Mekanizması, futboldan esinlenerek iki aşamadan oluşmaktadır: Sarı kart ve kırmızı kart aşamaları.

Sarı kart

Sevk edilen kanun tasarısının, Üye Devletler parlamentolarından en az üçte veya dörtte birinin karşı çıkmasını sağlamaya kadar varan işbirliğine sarı kart aşaması adı verilmektedir. Parlamentolar, bu tasarının ikincillik ilkesine aykırı olduğunu, tasarıyı sevk eden AB organının dikkatine getirmekle, bir ön uyarıda bulunmuş yani sarı kart göstermiş olmaktadırlar. Buna siyasi denetim de diyebiliriz.

Her ülkenin, bir tasarıya karşı çıkması aşamasında iki oyu vardır. Ülkelere ikişer oy hakkı verilmesinin nedeni şudur: Bazı ülkelerde parlamentolar iki meclisten oluşmaktadır.  Tek meclisli parlamentolar iki oy sahibi olmakta, iki meclisli parlamentolarda da her bir meclis birer oy sahibi olmakta ve oylarını birbirinden bağımsız olarak kullanabilmektedirler. Örneğin bir ülkenin Millet Meclisi tasarının, ikincillik ilkesine aykırı olmadığı görüşünde olduğu halde, ayni ülkenin Senatosu, aykırı olduğu yolunda görüş serd edebilmektedir.

Kırmızı kart

Kırmızı kart aşaması, AB Komisyonunun, ulusal parlamentolar tarafından yapılan itirazı değerlendirdikten sonra, tasarıyı sevk etmede ısrar etmesi halinde, işin Adalet Divanına intikal ettirilmesidir. Buna da yargı denetimi diyebiliriz.

Hükümetlerin, parlamentolar tarafından yapılan itirazı Adalet Divanına intikal ettirmeme yetkileri bulunup bulunmadığı açık değildir. Bu konu, Avrupa Kurultayındaki müzakereler sırasında, bu şekliyle değil, farklı bir bağlamda gündeme gelmemiştir.Avrupa Kurultayının 17-18 Mart 2003 günlerdeki toplantısında, ulusal parlamentoların Adalet Divanına doğrudan muhatap olmalarının doğru olup olmayacağı konusu olarak tartışılmıştır. Bazı Kurultay üyeleri doğrudan muhatap olmayı desteklerken, öteki bazıları, Adalet Divanında bir devletin iki makamının karşı karşıya gelmesindeki sakıncaya dikkat çekmişlerdir.

Sonuç

İkincillik ilkesi, AB organlarının, yetkileri dışını taşan işlemlere tevessül etmesi halinde siyasi ve yargısal denetime tabi tutulmasına olanak sağlayan bir ilkedir.